Cambio climático: ¿quiénes deciden?

Cada vez que el fuego u otro desastre natural golpean nuestro suelo, el cambio climático vuelve a ser noticia. Pero ¿analizamos el problema desde nuestra propia realidad? ¿De qué herramientas disponemos para enfrentar las catástrofes del presente y, más importante aún, las del futuro?

Hace poco más de 50 años, la cuestión ambiental ingresó en la agenda global con la Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente de Estocolmo (1972). Allí se establecieron principios y recomendaciones orientados a mitigar los impactos de un siglo de desarrollo industrial basado en el petróleo. Entre ellos, se afirmó el derecho soberano de los Estados a explotar sus propios recursos según sus políticas ambientales y la necesidad de que los países desarrollados transfieran asistencia financiera y tecnológica para acompañar los esfuerzos de los países en desarrollo.

Ese mismo año, el presidente Juan Domingo Perón pronunció su Mensaje ambiental a los pueblos y gobiernos del mundo, en el que realizó una descripción elocuente de la situación global y dejó una serie de consideraciones dirigidas a los países del Tercer Mundo:

• Debemos cuidar nuestros recursos naturales con uñas y dientes de la voracidad de los monopolios internacionales que los buscan para alimentar un tipo absurdo de industrialización.

• Ya no puede producirse un aumento a gran escala de la producción alimenticia del Tercer Mundo sin un desarrollo paralelo de las industrias correspondientes.

• De nada nos protege evitar la fuga de nuestros recursos si al mismo tiempo adoptamos modelos de desarrollo creados por esas empresas que nos impiden usarlos bien..

• En defensa de sus intereses, los países deben propender a la integración regional y a la acción solidaria.

• No debe olvidarse que el problema básico de la mayor parte de los países del Tercer Mundo es la ausencia de una auténtica justicia social y de participación popular en la conducción de sus destinos.

• La humanidad debe ponerse en pie de guerra en defensa de sí misma. En esta tarea gigantesca nadie puede quedarse con los brazos cruzados.

De la remediación al ‘desarrollo sostenible’

En 1992 se llevó a cabo en Río de Janeiro la Segunda Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente. Allí la agenda se reconfiguró al integrar la cuestión ambiental al debate sobre el desarrollo. Es decir, ya no se trata de cómo reparar los daños, sino de cómo limitar y condicionar el crecimiento, o el no crecimiento, y bajo qué condiciones se accede a financiamiento, tecnología y comercio.

De este proceso surge la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, junto con un conjunto de principios que colocan al Desarrollo Sostenible como eje del lenguaje de la agenda ambiental internacional. A partir de su adopción, se ponen en marcha las Conferencias de las Partes (COPs), reuniones anuales de los países firmantes donde se negocian compromisos, reglas y mecanismos de financiamiento de la política climática global. 

Al mismo tiempo, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, entre otros organismos internacionales de crédito, incorporaron la dimensión ambiental a sus préstamos y programas, en un contexto en el que la deuda externa de América Latina ya había pasado de unos 60.000 millones de dólares a principios de los años setenta a más de 443.000 millones en 1990. 

Financiarización de la agenda ambiental

En ese mismo período, los organismos no gubernamentales internacionales desembarcaron con fuerza en la escena ambiental. En este contexto, surgió el mecanismo de canje de deuda por naturaleza, impulsado por la ONG estadounidense WWF (Fondo Mundial para la Naturaleza), mediante el cual los países endeudados reducen parte de su deuda externa a cambio de compromisos ambientales, generalmente asociados a la conservación de ecosistemas, la creación de áreas protegidas o el financiamiento de políticas climáticas, resignificando  territorios estratégicos como global commons o bienes comunes globales.

El primer caso fue el de Bolivia en 1987, cuando Conservation International, una ONG ambiental con sede en Estados Unidos fundada ese mismo año, compró unos 650.000 dólares de deuda externa boliviana en el mercado secundario por aproximadamente 100.000 dólares y, a cambio, el gobierno boliviano aceptó destinar más de 1,6 millones de hectáreas de la Amazonia a conservación. Proyectos similares se llevaron a cabo en Perú, Costa Rica, Ecuador, Kenia y Tanzania, entre otros, sumando entre 30 y 40 millones de hectáreas terrestres y vastas áreas marinas.

Los principios de Río ‘92 se trasladaron casi de forma literal a las normativas nacionales en Argentina, a través de la reforma constitucional de 1994 (Artículo 41) y la Ley General del Ambiente (2002), entre otras. Sin embargo, su aplicación derivó en unainstitucionalidad ambiental con escasa capacidad de control y una alta dependencia de estándares, metodologías y límites que resultan inalcanzables en la práctica para un país periférico.

Además, estos estándares fueron en gran medida replicados a partir de agencias como la EPA (Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos), produciendo un esquema regulatorio que tendió a burocratizar la actividad productiva más que a proteger efectivamente el ambiente.

A su vez, las políticas impulsadas por el Ministerio de Ambiente y por las secretarías provinciales y municipales en materia de ambiente dependen históricamente del financiamiento provisto por organismos como el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y el Banco Mundial.

En el medio, el Protocolo de Kioto (1997) surgido en la COP N°3, buscó introducir por primera vez compromisos obligatorios de reducción de emisiones para los países industrializados, sobre la base del reconocimiento de la responsabilidad histórica, en un contexto en el que hasta entonces ningún acuerdo era vinculante. Sin embargo, terminó vaciado de eficacia política al quedar fuera de él el principal emisor global, Estados Unidos, que se negó a ratificarlo en 2001. Aun así, dejó como herencia los conocidos bonos de carbono y los mecanismos de desarrollo limpio, que permiten a los países centrales cumplir sus compromisos financiando proyectos denominados “limpios” en países en desarrollo.

El Acuerdo de París y el nuevo régimen climático

Más recientemente, el año 2015 marcó un punto de inflexión. Con el objetivo de reemplazar al Protocolo de Kioto, se estableció durante la COP21 el Acuerdo de París, el cual flexibiliza el esquema mediante la introducción de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC), un mecanismo de metas voluntarias de reducción de emisiones que eliminó en la práctica el criterio de responsabilidades diferenciadas según el grado de contaminación histórica. 

Esto permitió que, con el tiempo, las cumbres internacionales se fueran transformando en auténticas ferias de lobby, donde se cruzan intereses políticos, empresariales y financieros, y donde las metas que cada país anuncia funcionan como señales sobre hacia dónde se moverán las inversiones en los próximos años.

No resulta casual, que en la última cumbre climática realizada en Brasil (la COP29) hayan participado más de 1.600 representantes del lobby petrolero, una cifra superior a la de cualquier delegación nacional, exceptuando la del anfitrión.

El mencionado año 2015 coincide con la publicación de la encíclica Laudato Si’ por parte del Papa Francisco. En un pasaje clave, Francisco sostiene: 

Hay que mantener con claridad la conciencia de que en el cambio climático hay responsabilidades diversificadas y corresponde enfocarse «especialmente en las necesidades de los pobres, débiles y vulnerables, en un debate a menudo dominado por intereses más poderosos».

En la actualidad la arquitectura de cooperación climática enfrenta una gran crisis. Estados Unidos ha anunciado su retirada del Acuerdo de París y otros mecanismos de cooperación climática considerados “contrarios a sus intereses”.

Esta serie de retiradas no solo debilita la centralidad del multilateralismo climático, sino que deja en evidencia cuán frágil era el supuesto sistema de cooperación y compromisos voluntarios. Al mismo tiempo, abre una oportunidad para repensar el papel de las políticas regionales y de cooperación Sur–Sur, donde los países puedan definir estrategias propias, ajustadas a sus prioridades de desarrollo, justicia social y soberanía energética.

Habiendo realizado este breve, y algo arbitrario, recorrido histórico por los acuerdos climáticos globales, cabe preguntarse por el verdadero rol de estos instrumentos y por las formas posibles de respuesta desde el Tercer Mundo, y en particular desde nuestro país.

Queda claro que, desde su conformación, la agenda ambiental global se fue estructurando a través de instrumentos crecientemente financieros: deuda, condicionamientos crediticios, mercados de carbono etc., que, bajo el lenguaje de la cooperación conjunta, han condicionado las capacidades de desarrollo, control territorial y planificación industrial de los países periféricos, reproduciendo relaciones históricas de dependencia y habilitando nuevas formas de apropiación de sus recursos estratégicos. Una nueva manera de “patear la escalera”, en términos de Ha-Joon Chang.

Nuestra propuesta para pensar la cuestión climática desde Argentina parte de un dato básico: el país es responsable de apenas el 0,6 % de las emisiones globales y cuenta con un territorio extensamente despoblado, fragmentado y con un marcado estancamiento industrial. En este contexto, la principal contradicción que enfrentamos hoy es: liberación nacional o neocolonialismo.

Desde esta perspectiva, los incendios forestales constituyen una expresión elocuente de la debilidad estatal para ejercer soberanía efectiva sobre el territorio y para enfrentar catástrofes crecientes, al tiempo que habilitan procesos de avance sobre el suelo y apropiación de espacios estratégicos. 

Regiones como el Atlántico Sur, la Antártida y la Patagonia podrán encontrarse cada vez más expuestas a intentos de resignificación como bienes comunes globales o a esquemas de internacionalización. Brasil, por ejemplo, incorporó esta discusión a su doctrina de defensa hace décadas frente a los reiterados intentos de internacionalizar la Amazonia, lo que lo posiciona como un aliado estratégico natural para la Argentina. 

Frente a este escenario, decidir soberanamente sobre nuestro ambiente y desarrollo exige fortalecer los factores de poder del Estado: logística, defensa, infraestructura, capacidades humanas y reindustrialización como condición para avanzar hacia una integración equilibrada con el Sur Global y situar el cambio climático dentro de una estrategia nacional propia.