Cuando la insubordinación es ley

Mayo

Hay meses que pesan más que otros en la historia de un pueblo. Mayo es, para la Argentina, el mes de los actos de soberanía: aquellos momentos en que el país decidió quién era y hacia dónde iba. La semana de Mayo de 1810 condensa en pocos días una secuencia de rupturas que todavía hoy configuran nuestra identidad política. El 18 de mayo, el Cabildo convocó al pueblo a la primera asamblea abierta de nuestra historia. El 19, la multitud se congregó en la Plaza Mayor bajo la lluvia, exigiendo participación y voz. El 20, la Primera Junta tomó forma en las negociaciones internas del Cabildo. El 22, el Cabildo Abierto votó la remoción del virrey Baltasar Hidalgo de Cisneros, quebrando tres siglos de dominación colonial. El 25, la Primera Junta de Gobierno Patrio asumió el poder en nombre del pueblo rioplatense, dando inicio formalmente a la vida política independiente de estas tierras.

Cada uno de esos días guarda una enseñanza que trasciende su circunstancia inmediata. El 22 de mayo no fue solo un voto: fue la decisión colectiva de un pueblo de recuperar el control sobre su propio destino, de no aceptar como natural ni inmutable un orden que se le había impuesto desde afuera. El 25 no fue solo una ceremonia: fue la institucionalización de esa ruptura, la construcción de un poder propio que pudiera sostener la insubordinación en el tiempo.

Ciento treinta y seis años después de aquel 25 de Mayo inaugural, en el mismo mes cargado de historia, se firmó el decreto 15.350 del 28 de mayo de 1946 que le da vida al Instituto Argentino de la Promoción del Intercambio (el IAPI para los amigos) y volvía a suceder lo que los hombres de Mayo habían hecho con las instituciones coloniales: rechazar las reglas del orden vigente y construir, desde el Estado, un instrumento de poder propio. Mayo de 1810 rompió con la dependencia política del colonialismo ibérico. Mayo de 1946 intentó romper con la dependencia económica del colonialismo comercial. Ambos gestos nacen del mismo impulso que Marcelo Gullo llamaría, décadas después, la insubordinación fundante.

Es esta cadena histórica la que debe ser recogida y proyectada hacia el presente: las transiciones hegemónicas, como la que vivimos hoy, son también los momentos en que se producen las grandes gestas de liberación nacional. San Martín lo comprendió frente a la dicotomía entre España e Inglaterra. Perón lo comprendió frente a la dicotomía entre el viejo Imperio Británico y los Estados Unidos en ascenso.

Mayo, en todas sus versiones, es la conciencia de que el tiempo histórico abre ventanas que se cierran, y que solo los pueblos con estrategia propia logran atravesarlas.

Hubo un momento en la Argentina del siglo XX en que el Estado decidió dejar de ser un espectador de su propio comercio exterior. Ese momento tiene fecha, tiene número de decreto y tiene nombre: el Instituto Argentino de la Promoción del Intercambio, el IAPI.

No fue un tecnicismo administrativo. No fue un simple organismo de regulación. Fue, en el lenguaje de Marcelo Gullo, un acto de insubordinación fundante: la decisión de un Estado periférico de rechazar el lugar que el orden internacional le había asignado y de construir, desde adentro, los instrumentos de su propio poder. Fue también, en los términos de Juan José Borrel, la comprensión de que los alimentos no son una mercancía cualquiera sino una palanca estratégica de primer orden en el tablero de la geopolítica mundial. Que quien controla el comercio de alimentos no solo acumula divisas: acumula poder.

El diagnóstico que precede a la acción

Para entender por qué el IAPI importa, hay que entender el mundo al que respondió.

Gullo, en La insubordinación fundante, parte de una premisa que los manuales de economía suelen omitir: el sistema internacional no es neutral. Es una estructura de poder donde los países centrales fijan las reglas del intercambio para perpetuar su ventaja. No es conspiración, es lógica sistémica. Los países periféricos que aceptan esas reglas como dadas no acceden al desarrollo; se convierten, en el mejor de los casos, en proveedores eficientes de lo que los países centrales necesitan.

La Argentina agroexportadora de la primera mitad del siglo XX era la demostración perfecta de esa trampa. Producíamos lo que el mundo compraba (carnes, cereales, cueros) y comprábamos lo que el mundo nos vendía: manufacturas, crédito, tecnología. El intercambio era formalmente libre. Pero la asimetría estructural era brutal: los precios de las materias primas los fijaban los compradores; los de los productos industriales, los vendedores. El «granero del mundo» era una nación con enorme potencial productivo pero sin poder estatal para apropiarse de los frutos de ese potencial.

Borrel entra por otra puerta al mismo diagnóstico, pero su análisis añade una dimensión que Gullo apenas esboza: la dimensión alimentaria como variable de poder en sí misma, más allá de su función como fuente de divisas para financiar la industria. En Geopolítica de los alimentos, Borrel argumenta que el control sobre la producción y el comercio de alimentos es, en el siglo XX y el XXI, una de las formas más eficaces de dominación geopolítica que existen. Un país que depende de otros para alimentar a su población es un país cuya soberanía tiene un techo invisible pero concreto. Y, en sentido inverso, un país que controla excedentes alimentarios significativos tiene en sus manos una palanca de poder que puede usar (o dejar de usar) según sus intereses estratégicos.

La Argentina de 1946 era, en ese sentido, una potencia latente cuyo poder estaba en manos de intermediarios privados. El IAPI nació exactamente para romper esa ecuación.

La insubordinación como categoría política

El concepto central del libro de Gullo no es ideológico en sentido estrecho: es estratégico. La insubordinación fundante describe el momento en que un pueblo (a través de su Estado) decide no aceptar el lugar de subordinación que la potencia hegemónica o el sistema internacional le impone. No es rebeldía estéril ni autarquía romántica. Es la decisión racional de construir capacidades propias antes de integrarse en condiciones desiguales.

Gullo identifica un patrón histórico: los países que hoy son desarrollados (Gran Bretaña, Estados Unidos, Alemania, Japón, Corea del Sur) se desarrollaron precisamente porque en algún momento de su historia se negaron a seguir las reglas del libre comercio que predicaban los que ya habían llegado. Se protegieron, subsidiaron, planificaron e invirtieron en poder estatal antes de abrirse. La apertura vino después, cuando ya tenían con qué competir.

La trampa de los países periféricos, según Gullo, no es la pobreza de recursos. Es la pobreza de poder estatal y la colonización intelectual: la internalización, por parte de las élites dirigentes, de las ideas del centro como si fueran verdades universales. Un país que cree en el libre comercio absoluto cuando su aparato productivo es débil no está siendo pragmático: está siendo colonizado dos veces, primero en los hechos y luego en las ideas.

Borrel suma a esta lectura un elemento específico que le da una densidad particular al caso argentino: la colonización intelectual en el campo alimentario tomó la forma de un paradigma exportador que confundió eficiencia productiva con poder estratégico. La Argentina podía producir alimentos baratos y abundantes para el mundo, y eso era celebrado como virtud. Pero exportar alimentos sin controlar los términos de ese intercambio no es poder: es servidumbre disfrazada de prosperidad. La diferencia entre un país que exporta alimentos y un país que tiene poder alimentario radica precisamente en quién fija los precios, quién decide los volúmenes, quién retiene el excedente.

El peronismo de 1946 operó en sentido contrario a esa lógica. Y el IAPI fue su instrumento más audaz.

El decreto 15.350 y la lógica del poder

El decreto de creación del IAPI le asignó al organismo un rol que, visto desde los conceptos de Gullo y Borrel, es de una coherencia notable: el Estado argentino se convertía en el agente exclusivo de compra y venta de los principales productos agropecuarios de exportación. Los productores ya no negociaban directamente con los compradores externos que eran, en su mayoría, grandes firmas multinacionales con capacidad de fijar precios unilateralmente. El Estado compraba la producción a precio fijo interno y la exportaba apropiándose de la diferencia entre ese precio y el que obtenía en los mercados internacionales.

Esa diferencia (el llamado excedente de comercialización) fue la fuente de financiamiento de la industrialización peronista. No fue deuda externa. No fue capital extranjero. Fue la captura, por parte del Estado nacional, de una parte del valor generado por el sector más competitivo de la economía argentina para transferirlo hacia los sectores que necesitaban construirse: la industria, la infraestructura, el salario obrero, el mercado interno.

En términos de Gullo, el IAPI cumplía varias funciones simultáneas que describe como condiciones del desarrollo:

Primero, construía poder estatal. El Estado dejaba de ser árbitro pasivo del mercado para convertirse en actor principal de la economía. Esa capacidad de intervención no era un fin en sí misma: era el instrumento sin el cual ninguna política de desarrollo es sostenible. Un Estado sin poder económico no puede planificar, no puede redistribuir, no puede proteger industrias nacientes.

Segundo, rompía la dependencia del capital externo. El financiamiento de la industrialización no requería pedir prestado al exterior ni ceder control de sectores estratégicos. El excedente agrario, administrado por el Estado, se convertía en capital de desarrollo endógeno. Merece tener en cuenta que la dependencia financiera es una de las formas más eficaces de subordinación porque no requiere ocupación militar: basta con la deuda para dictar políticas.

Tercero, aplicaba la lógica de la protección a la inversa. En lugar de aranceles a la importación (el instrumento clásico), el IAPI protegía el mercado interno desde el lado de la exportación, controlando los términos del intercambio y evitando que la transferencia de valor fluyera libremente hacia el exterior.

Cuarto, desafiaba la colonización intelectual. La creación del IAPI fue una ruptura explícita con el dogma liberal comercial que las clases dominantes argentinas habían internalizado como sentido común desde la Generación del 80. Era una decisión de pensar desde adentro. De construir doctrina económica a partir de la realidad argentina, no de importarla desde los centros hegemónicos.

La geopolítica de los alimentos

Hasta aquí, el IAPI puede leerse en clave de desarrollo industrial basado en el sector agropecuario como fuente de excedente para financiar la industria. Pero se habilita una lectura complementaria: el IAPI no solo era un instrumento de política industrial. Era, antes que eso, un instrumento de política alimentaria y geopolítica.

En Geopolítica de los alimentos, Borrel demuestra que el control sobre el comercio mundial de alimentos ha sido, a lo largo del siglo XX, una de las herramientas más eficaces de dominación internacional. Los grandes países exportadores (entre ellos, los Estados Unidos con su política de food power) utilizaron deliberadamente su posición de proveedores para condicionar las decisiones políticas de los países dependientes de sus exportaciones. El alimento no era solo mercancía, era palanca.

Desde esa perspectiva, el IAPI adquiere una dimensión diferente. Al centralizar el comercio exterior de granos y carnes, el Estado argentino no solo capturaba ese excedente financiero que destinaba a la industrialización nacional, sino que también se posicionaba como un actor geopolítico en el mercado mundial de alimentos. La Argentina dejaba de ser un proveedor atomizado (miles de productores individuales negociando cada uno por separado con las grandes traders internacionales) para convertirse en un vendedor único con capacidad real de negociación.

Aquí entra en juego algo que los análisis puramente económicos suelen pasar por alto: el poder de negociación en los mercados de commodities no depende solo del volumen producido sino de la capacidad de retener, acumular y administrar estratégicamente los tiempos de venta. Un productor individual no puede sostener existencias: necesita vender para pagar. Un Estado solvente puede esperar, puede diversificar compradores, puede condicionar ventas a acuerdos políticos. El IAPI le daba a la Argentina, por primera vez en su historia, esa capacidad que hoy podemos identificar en las grandes exportadoras que se beneficiaron de la quita de retenciones del gobierno de Javier Milei, incluso por sobre la Sociedad Rural y los grandes productores locales.

Esta lógica queda bien ilustrada con los acuerdos generados desde Argentina, en 1947 y 1948, en pleno contexto de posguerra europea, cuando el gobierno de Perón negoció a través del IAPI acuerdos bilaterales de largo plazo con Gran Bretaña, España e Italia, entre otros. Esos acuerdos no eran transacciones comerciales ordinarias: era el Estado nacional ejerciendo, efectivamente, poder.

Borrel argumenta que este tipo de diplomacia alimentaria (que las potencias centrales practican con naturalidad y consistencia) es exactamente lo que los países periféricos raramente se permiten porque carecen del andamiaje institucional para ejercerla. El IAPI fue ese andamiaje. Su existencia convertía un potencial latente en poder efectivo.

El momento fundante y sus condiciones

Gullo insiste en que las insubordinaciones fundantes no ocurren en cualquier momento ni por generación espontánea. Requieren tres condiciones que se conjugaron en la Argentina de 1946.

La primera es la presencia de un liderazgo con autonomía de criterio respecto de las élites económicas tradicionales. Perón no gobernaba para la oligarquía agroexportadora. Esa autonomía relativa del Estado respecto de los sectores dominantes es condición sine qua non de cualquier proyecto de desarrollo nacional. Un Estado capturado por los intereses que se benefician de la subordinación no puede insubordinarse.

La segunda es una alianza social que sostenga el proyecto. El peronismo construyó esa alianza articulando a la clase trabajadora urbana, a la burguesía industrial nacional y a sectores medios que vieron en el mercado interno en expansión una oportunidad. Sin esa base social, el IAPI hubiera sido una aventura tecnocrática sin sustento político.

La tercera es la ventana histórica: el período de posguerra, con Europa devastada y los Estados Unidos todavía en proceso de consolidar su hegemonía, ofreció a la Argentina márgenes de maniobra que en otros momentos históricos no existían. Las insubordinaciones fundantes, argumenta Gullo, saben leer el tiempo histórico y actúan cuando las correlaciones de fuerza internacionales lo permiten.

Borrel agrega una cuarta condición que su perspectiva geopolítica hace visible: la ventana de poder alimentario. En el contexto de posguerra, Europa necesitaba alimentos con urgencia. Y Argentina tenía lo que Europa necesitaba. Esa asimetría coyuntural podía convertirse en palanca estratégica si el Estado tenía los instrumentos para ejercerla. El IAPI era ese instrumento. La confluencia entre la necesidad europea de alimentos y la capacidad argentina de proveerlos, mediada por un Estado con poder de negociación real, fue una ventana histórica irrepetible. El decreto 15.350 fue la llave que la abrió.

Las cuatro condiciones estaban presentes en 1946. Lo que el decreto 15.350 hizo fue cristalizarlas en una institución capaz de operar en el tiempo.

La soberanía alimentaria como categoría política

Uno de los aportes más originales que se debe tener en cuenta de las discusiones del último tiempo es la distinción que se traza entre seguridad alimentaria y soberanía alimentaria. La seguridad alimentaria (garantizar que la población tenga acceso a alimentos suficientes) es un objetivo que puede lograrse de muchas maneras, incluyendo no atender la dependencia de importaciones. La soberanía alimentaria, en cambio, implica el control sobre las decisiones relativas a la producción, distribución y comercialización de alimentos dentro de un territorio, así como la capacidad de usar ese control como instrumento de política exterior.

Esta distinción es relevante para entender el IAPI porque ilumina una dimensión que el debate historiográfico argentino ha subvalorado sistemáticamente. El IAPI no era un instrumento de seguridad alimentaria interna (la Argentina no tenía problemas de abastecimiento doméstico) sino de soberanía alimentaria exterior, de control sobre los términos en que el excedente producido en suelo argentino se incorporaba al mercado mundial.

De hecho, los países que hoy cuentan con verdadera soberanía alimentaria (Estados Unidos, la Unión Europea, Brasil en las últimas décadas) no la obtuvieron por casualidad ni por libre acción del mercado. La obtuvieron a través de políticas deliberadas de construcción de poder estatal sobre sus cadenas agroalimentarias: subsidios, precios de sostén, organismos públicos de comercialización, reservas estratégicas, diplomacia activa en los foros internacionales de regulación del comercio agrícola. En todos esos casos, el Estado fue el actor central.

El IAPI anticipó en la Argentina, con la tosquedad inevitable de lo pionero, exactamente ese modelo. No era una anomalía ni una distorsión del mercado: era la aplicación de la misma lógica que los países desarrollados aplican a sus propios sectores agrícolas, con la diferencia de que en esos países esa lógica era presentada como política interna legítima y en la Argentina era denunciada como populismo irresponsable.

La asimetría en la percepción no es accidental. Forma parte del mismo fenómeno de colonización intelectual: las políticas que protegen los intereses de las potencias son presentadas como principios universales del buen gobierno, mientras que las mismas políticas aplicadas por los países periféricos en defensa de sus propios intereses son catalogadas como desviaciones.

La resistencia como confirmación

Que el IAPI haya sido tan ferozmente atacado desde su creación es, paradójicamente, la mejor prueba de su eficacia como instrumento de poder. Las presiones externas de los países compradores, de las empresas exportadoras desplazadas, del gobierno norteamericano, y las internas de los sectores agropecuarios que veían recortada su participación en el excedente no se explican por razones técnicas sino por razones de poder: el IAPI amenazaba intereses concretos.

Gullo dedica páginas centrales de La insubordinación fundante a demostrar que la resistencia del sistema al desarrollo de los países periféricos no es un mito sino una constante histórica documentada. Cada vez que un Estado periférico intenta construir poder propio, enfrenta no solo las dificultades internas del proceso sino la oposición activa de quienes se benefician de su subordinación. Esa oposición toma la forma de presión diplomática, de condicionamientos financieros, de campañas de desestabilización y, cuando todo eso falla, de golpes de Estado.

Borrel añade a este análisis la dimensión específica del poder alimentario: los actores privados que controlaban el comercio exterior de granos antes del IAPI (las grandes exportadoras, en su mayoría con sede en países centrales) no eran simples agentes de mercado, eran nodos de un sistema de poder transnacional que operaba con lógicas propias, con acceso privilegiado a información sobre precios y condiciones de mercado, y con capacidad de influir sobre las decisiones de los Estados en los que operaban. Desplazarlos no era solo una decisión económica: era una declaración de soberanía que tenía consecuencias políticas inmediatas.

El IAPI fue eliminado, no reformado, durante el gobierno de facto que derrocó a Perón en 1955. No como parte de una decisión técnica sino como una restauración del orden económico que el decreto 15.350 había osado desafiar. La velocidad con que los intermediarios privados recuperaron sus posiciones después de 1955 y la prontitud con que el sector agropecuario volvió a exportar en las condiciones anteriores es, por sí sola, la mejor evidencia de cuánto había en juego.

Los límites del instrumento y la permanencia de la pregunta

Sería deshonesto presentar al IAPI como un mecanismo perfecto. Tuvo limitaciones reales que sus críticos señalaron con razón, aunque rara vez con buena fe.

La tensión con el sector agropecuario fue estructural y políticamente costosa. Los grandes productores rurales, que veían en el diferencial entre el precio interno y el precio de exportación una expropiación de sus ganancias, se convirtieron en adversarios permanentes del proyecto. Esa tensión tuvo efectos sobre la inversión agropecuaria y sobre la base política del peronismo en el campo. El modelo de financiar la industria a expensas de la renta agraria tenía una lógica redistributiva clara, pero también tenía sus límites de sustentabilidad política y económica. Por ello, en nuestro nuevo proyecto nacional debemos atender muy bien la integración de estos sectores.

La concentración del comercio exterior, también, en un organismo estatal generó rigideces burocráticas. Por lo que merece la pena atender que la insubordinación no garantiza por sí sola el éxito: requiere también capacidad estatal, gestión competente y precisión en la lectura del momento global.

Además, siempre hay que pensar que instituciones como el IAPI deben ser concebidas como arquitectura de largo plazo y no como instrumento de coyuntura. Y deben ir siempre atadas a una infraestructura portuaria y logística propia que reduzca la dependencia de las grandes redes de transporte controladas por los mismos actores que el organismo debe desplazar del comercio. Y precisan del desarrollo de capacidades propias de inteligencia de mercados que permitan al Estado argentino operar con la misma eficiencia informacional que las grandes privadas. Por último, y factor clave, articular una estrategia regional que sume a otros países productores en una posición común.

¿A qué nos convoca esa historia?

A ocho décadas del decreto que creó el IAPI, la Argentina sigue debatiendo las mismas preguntas que aquel acto fundante intentó responder. ¿Quién se apropia del excedente que genera nuestra producción? ¿El Estado nacional o las empresas transnacionales que dominan las cadenas de valor globales? ¿Puede un país periférico desarrollarse sin instrumentos de poder estatal sobre su comercio exterior?

En el siglo XXI, el poder alimentario no ha disminuido, se ha concentrado en un puñado de corporaciones transnacionales (las llamadas ABCD del agronegocio: Archer Daniels Midland, Bunge, Cargill y Louis Dreyfus) que controlan entre el 70 y el 90 por ciento del comercio mundial de granos. No han perdido poder frente a los Estados; de hecho, y en muchos casos, lo han ganado. La globalización no democratizó el comercio alimentario; por el contrario, lo reconcentró en actores privados con capacidad de operar por encima de las soberanías nacionales.

Borrel advierte que en ese contexto, un país como la Argentina tiene un potencial de poder alimentario extraordinario que sistemáticamente deja de ejercer por carecer de los instrumentos institucionales para hacerlo. La renta que genera ese potencial se diluye en la cadena de intermediación privada antes de llegar al Estado, a los pequeños productores o a los argentinos. No porque eso sea inevitable, sino porque se evitó, una y otra vez, no construir los instrumentos para impedirlo. Y ese es el llamado que tenemos como generación en este momento histórico: ser artífices de la decisión política.

Gullo no ofrece recetas. Ofrece algo más valioso: una categoría analítica para entender por qué algunos países se desarrollaron y otros no, y por qué las explicaciones que atribuyen el subdesarrollo a la cultura, a la geografía o a la corrupción son, en el fondo, una nueva forma de colonización intelectual que absuelve al sistema y culpa a la víctima. El IAPI fue una respuesta imperfecta, históricamente situada, a un problema permanente. Pero su lógica profunda (que el Estado debe tener poder sobre los términos del intercambio si quiere financiar su propio desarrollo) es una lógica que ningún país hoy desarrollado descartó cuando le tocó dar ese salto, y eso lo convierte en una política perfecta.

Juntos, Gullo y Borrel nos ofrecen un diagnóstico que se refuerza mutuamente: la subordinación argentina no es un destino ni una condena cultural. Es el resultado de decisiones (y de no-decisiones, principalmente) que se repiten en el tiempo. Cada vez que el Estado argentino construyó instrumentos de poder propios sobre su comercio exterior, fue atacado hasta desmantelarlos. El patrón es demasiado consistente para ser accidental.

La insubordinación fundante no es nostalgia, es un método. La geopolítica de los alimentos es un mapa del presente. Y el decreto 15.350 sigue siendo uno de los ejemplos más nítidos en la historia argentina de lo que significa decidir, desde adentro, quiénes somos y qué hacemos con lo que producimos. De un proyecto nacional, en definitiva.

El caos sistémico como oportunidad

El documento del CENAC introduce una dimensión temporal que prolonga y enriquece los marcos de Gullo y Borrel. El documento del Centro de Estrategia Nacional señala que la humanidad ha atravesado, en los últimos dos siglos, dos grandes etapas de caos sistémico o transición hegemónica: la de 1780-1825 y la de 1910-1953. Y que fue precisamente en esos períodos cuando se produjeron las mayores gestas de liberación nacional en América Latina. El proceso que desembocó en la Independencia de 1810 y el ciclo de los nacionalismos populares del siglo XX (del cual el peronismo y su IAPI son expresión central) los constituye no como episodios aislados, sino como respuestas históricas a la apertura de ventanas sistémicas que se generan cuando el orden hegemónico se fractura.

En este sentido, el IAPI fue la cristalización institucional de una oportunidad histórica creada por la transición entre la hegemonía anglobritánica en declive y la hegemonía norteamericana todavía en construcción. En el lenguaje del CENAC, fue la respuesta argentina al caos sistémico de posguerra. En el lenguaje de Gullo, fue una insubordinación fundante que supo leer su tiempo. En el lenguaje de Borrel, fue la captura de una ventana de poder alimentario irrepetible.

Los tres marcos convergen en una misma enseñanza: el desarrollo de los países periféricos no ocurre de manera lineal ni por acumulación gradual de ventajas comparativas. Ocurre en saltos, aprovechando los momentos en que el sistema hegemónico está suficientemente debilitado como para no poder imponer sus reglas con la misma eficacia de siempre.

Lo que el CENAC añade es la conciencia de que estamos viviendo otro de esos momentos. El documento identifica el presente como un nuevo período de caos sistémico, comparable en su profundidad al de 1910-1953, caracterizado por el fin simultáneo de tres ciclos superpuestos: el modelo de valorización financiera inaugurado por Thatcher y Reagan, la hegemonía anglo-estadounidense consolidada en Bretton Woods, y la primacía del Occidente geopolítico construida desde el siglo XVI. Tres capas de dominación que se erosionan al mismo tiempo, generando exactamente el tipo de ventana histórica necesaria. La pregunta que el CENAC lanza es si el campo nacional y popular argentino tiene hoy la claridad estratégica para aprovecharla y establecer un IAPI de este siglo.

La Tercera Posición de nuestro tiempo: recursos estratégicos y soberanía en el mundo multipolar

Quizás el aporte más específico del documento del CENAC a la lectura del IAPI sea la formulación del trilema estratégico que enfrenta la Argentina en el actual momento de transición: subordinarse a la potencia en declive (el bloque occidental liderado por Estados Unidos), subordinarse a la potencia en ascenso (China y el mundo multipolar), o construir una posición soberana propia. El CENAC denomina a esta tercera opción, con deliberada resonancia histórica, la Tercera Posición de nuestro tiempo.

El paralelo con 1946 es tan evidente que merecería ser explicitado con más fuerza de lo que el propio documento hace. Cuando Perón creó el IAPI, la Argentina enfrentaba exactamente ese trilema: mantenerse en la órbita del Imperio Británico en declive, ceder al nuevo tutelaje norteamericano en ascenso, o construir una política económica soberana que no respondiera a ninguno de los dos centros de poder. El decreto 15.350 fue la respuesta práctica a esa elección: el IAPI no exportaba granos en términos dictados por Londres ni en términos dictados por Washington. Exportaba en términos fijados por el Estado argentino, diversificando compradores y utilizando el excedente para financiar el propio proyecto nacional.

Borrel aporta aquí una dimensión que hace el paralelo aún más pertinente: los alimentos son, en el siglo XXI, exactamente el tipo de recurso estratégico que el CENAC coloca en el centro de las disputas geopolíticas de la transición en curso. El documento señala que los recursos naturales de América Latina se han convertido en factores decisivos en las disputas entre potencias tradicionales y emergentes, y que la forma en que sean valorados, explotados y apropiados tendrá un peso determinante en la configuración del orden mundial en gestación.

Desde el CENAC identificamos siete capacidades socio-estatales estratégicas que debe desarrollar el proyecto nacional: industria, ciencia y tecnología; moneda y finanzas; defensa; administración soberana de los recursos naturales; infraestructura estratégica; plataformas de comunicación e información; y matriz autónoma de pensamiento, identidad y cultura nacional. Es llamativo que cuatro de esas siete capacidades estuvieran directamente comprometidas en el diseño y la destrucción del IAPI. La administración soberana de los recursos naturales es la traducción contemporánea de lo que el IAPI hacía con el comercio de granos. La moneda y las finanzas son lo que el excedente del IAPI financiaba. La infraestructura estratégica es lo que ese excedente construía. Y la matriz autónoma de pensamiento es exactamente lo que el IAPI desafiaba cuando rompía con el dogma del libre comercio como verdad universal. El IAPI no fue un organismo de comercio exterior: fue, en su lógica profunda, un instrumento de construcción simultánea de varias de las capacidades que el CENAC identifica como condiciones del proyecto soberano.

La colonización intelectual no desaparece con los cambios de época. Se adapta. En el mundo multipolar emergente, las nuevas antinomias (Occidente versus autocracia, globalismo versus nacionalismo, libre comercio versus proteccionismo) cumplen la misma función que las viejas: instalar en las élites dirigentes de los países periféricos los marcos conceptuales del centro, impidiéndoles pensar desde sus propios intereses. Un movimiento nacional que en 2026 debate si alinearse con Washington o con Beijing, sin preguntarse cómo construir poder propio sobre sus recursos estratégicos, está repitiendo (en otra escala y con otros actores) el mismo error que la Argentina cometió antes de 1946.

El IAPI fue, en 1946, esa tercera opción hecha decreto. Sus límites fueron reales. Su destrucción fue programada. Pero su lógica (que el Estado debe controlar los términos en que sus recursos estratégicos se incorporan al mercado mundial) sigue siendo la única respuesta coherente a la pregunta que Mayo de 1810 planteó por primera vez y que cada generación argentina vuelve a encontrar frente a sí: ¿de quién es este país y para qué sirve lo que produce?

El IAPI del siglo XXI

En ese contexto, no es casual que exista hoy en la Cámara de Diputados de la Nación un proyecto de ley que propone exactamente eso: recrear el instrumento. El expediente 0291-D-2025 propone la creación del Instituto Argentino de Promoción para el Intercambio del Siglo XXI (el IAPI XXI C.E.), una corporación del Estado que retoma la lógica fundante del decreto 15.350 y la actualiza para las condiciones del presente.

La propuesta no es una mera nostalgia institucional. Es una respuesta legislativa articulada a cada uno de los diagnósticos que Gullo, Borrel y el CENAC construyen desde ángulos distintos. El proyecto crea, bajo la conducción del IAPI XXI, un conjunto de sociedades del Estado especializadas por cadena productiva: granos, cereales, oleaginosas, carnes, lácteos, semillas, productos forestales, minerales y combustibles. Es decir, aborda la totalidad del universo de recursos estratégicos que el CENAC identifica como factores decisivos en las disputas geopolíticas de la transición en curso. No es un organismo sectorial: es una arquitectura de poder estatal sobre el conjunto de los bienes que hacen a la soberanía material de la Argentina.

Desde la perspectiva de Gullo, el proyecto corrige además uno de los límites históricos del IAPI original que mencionamos antes: no se limita a capturar el excedente de la exportación, sino que construye la infraestructura logística (puertos, ferrocarriles, hidrovía, red vial) que el IAPI de 1946 nunca llegó a desarrollar. Al transferir al IAPI XXI las concesiones de la infraestructura de transporte y comercio exterior, el proyecto cierra el círculo que el decreto 15.350 dejó abierto: el Estado no solo controla el precio de venta sino también los canales físicos por los que la producción llega al mercado mundial. Esa es la diferencia entre un instrumento de coyuntura y una arquitectura de largo plazo.

Desde la perspectiva de Borrel, el proyecto incorpora además algo que el IAPI original tampoco tenía: una política explícita de precios razonables para el mercado interno. Al fijar los precios de comercialización tanto para el mercado externo como para el interno, el IAPI XXI transforma la soberanía alimentaria exterior (controlar los términos de la exportación) en soberanía alimentaria integral: garantizar que la abundancia productiva argentina se traduzca en precios accesibles para su propia población. La paradoja histórica del «granero del mundo» con hambre interna encontraría, en ese mecanismo, su respuesta institucional más directa.

Desde la perspectiva del CENAC, el proyecto encarna con precisión la Tercera Posición de nuestro tiempo: no alinearse con ningún bloque en particular sino construir poder propio sobre los recursos estratégicos. La iniciativa incluye una Dirección de Relaciones Internacionales con mandato explícito de promover convenios con entidades estatales latinoamericanas y proyectar el IAPI XXI a escala regional suramericana y caribeña. Es, en los términos del CENAC, el embrión de una estrategia de integración continental que parte de lo concreto (la administración soberana de los recursos naturales) y se proyecta hacia la escala que hace viable cualquier proyecto de liberación: la escala regional.

El proyecto tiene además una innovación institucional que merece destacarse: la elección popular de sus autoridades. Los directivos del IAPI XXI y sus sociedades controladas serían elegidos por voto ciudadano cada seis años, con mecanismo de revocatoria de mandato. Esa decisión no es un capricho: es la respuesta a una de las críticas más fundadas al IAPI histórico, que quedó expuesto a la arbitrariedad política y a la ineficiencia burocrática. Al democratizar su gobierno, el proyecto intenta construir el IAPI que Borrel hubiera querido (con base social amplia, no solo tecnocrática) y que el CENAC identifica como condición de sustentabilidad de cualquier proyecto soberano: una fuerza político-social que sostenga el instrumento más allá de los ciclos electorales ordinarios.

El proyecto duerme en comisiones. Como durmió, en su momento, la lógica que animó el decreto 15.350 antes de que Perón la hiciera ley en mayo de 1946. Lo que el CENAC llama ventana histórica no se mantiene abierta indefinidamente. Y lo que Gullo llama insubordinación fundante requiere, para volverse realidad, que alguien tenga la voluntad de accionar.

Esa es la lección que Gullo rescata. Esa es la dimensión que Borrel despliega. Esa es la urgencia que el CENAC señala. Y ese es el instrumento que el proyecto nacional en construcción debe esgrimir.